La place et le rôle de l’élu local

La place et le rôle de l’élu local

Les élus locaux disposent d'un quasi-statut qui a émergé en 1992  mais s'est étoffé au cours de ces dernières années . Il est constitué d'un ensemble, épars mais consistant, d'attributions, de droits et de devoirs qui confortent leur place et leur rôle dans la démocratie locale. Les moyens nécessaires pour accomplir correctement leurs mandats ne sont toutefois pas encore totalement complets, selon le point de vue manifesté par certains des représentants des intéressés.

I. L'émergence d'un statut des élus locaux

1. Les droits reconnus aux élus locaux pour accomplir leur mandat électif

Pour exercer leur mandat, le législateur a donné aux élus locaux des attributions et leur assure un certain nombre de garanties et de droits qui forment un quasi-statut de l'élu dont le contenu s'est étoffé au cours des quatre dernières années et caractérisé par les composantes suivantes :

• le principe de non-cumul des mandats : un parlementaire ne peut exercer simultanément une fonction de chef ou d’adjoint d’un exécutif local (maire, adjoint au maire, maire d’arrondissement, conseiller municipal délégué, président ou vice-président de conseil régional, de conseil départemental ou d’établissement de coopération entre collectivités territoriales) ;

• les garanties accordées dans l'exercice d'une activité professionnelle et en fin de mandat : afin de disposer du temps nécessaire pour l’exercice de ses fonctions électives locales, le salarié détenant un mandat de conseiller municipal peut bénéficier de droits d’absence ou de crédits d’heures forfaitaires trimestriels ;

• un régime indemnitaire : si, par principe, les fonctions électives sont gratuites, les élus municipaux peuvent bénéficier d’indemnités de fonction qui viennent compenser les dépenses et les sujétions qui résultent de l’exercice de leur charge publique. Ouvrent droit aux indemnités, les fonctions exécutives au sens strict (maires et adjoints au maire, présidents et vice-présidents) et les fonctions exécutives exercées par délégation (conseillers bénéficiaires d’une délégation de fonction consentie par le maire ou par le président). Le montant des indemnités de fonction est fixé en pourcentage du montant correspondant à l’indice brut 1015 de rémunération de la fonction publique et varie selon l’importance du mandat et la population de la commune. Le régime d’imposition de droit des élus locaux est celui de la retenue à la source ;

• le remboursement de certains frais particuliers liés à l'exercice de la fonction élective : exécution d’un mandat spécial, frais de mission, de déplacement, de représentation, frais de garde d’enfants ou d’assistance aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à celles ayant besoin d’une aide personnelle à leur domicile, qu’ils ont engagés en raison de leur participation aux réunions d’assemblées ou de commissions, etc. ; 

• la prise en charge des accidents survenus dans l’exercice du mandat d’élu ;

• un dispositif de protection sociale et un régime de retraite : les élus locaux percevant une indemnité de fonction, à l’exception des fonctionnaires détachés sur un mandat électif, sont affiliés au régime général de la sécurité sociale. Ils peuvent aussi se constituer des droits à pension auprès du régime complémentaire de retraite institué au profit des agents non titulaires des collectivités publiques, ainsi qu’auprès du régime de retraite par rente ;

• un régime de protection pour les responsabilités exercées : les élus locaux bénéficient d’un régime de protection qui s’apparente à la « protection fonctionnelle » des agents publics. Ce dispositif répond à trois types de situation : lorsque l’élu local est victime d’un accident dans l’exercice de ses fonctions ; lorsque l’élu ou ses proches subissent des violences ou des outrages résultant de la qualité d’élu local ; lorsque l’élu local fait l’objet de poursuites (civiles ou pénales) pour des faits se rattachant à l’exercice de ses fonctions ou lorsque sa gestion est contrôlée par la chambre régionale des comptes ;

• des obligations de la déclaration de situation patrimoniale et de déclaration d'intérêts que les exécutifs des collectivités territoriales et les élus titulaires d’une délégation de fonction doivent adresser à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP).

Le droit à la formation, accordé aux élus locaux par la loi n° 92-108 du 3 février 1992, a connu des avancées significatives. Pour consolider ce droit, sur la base de  propositions parlementaires , des évolutions législatives et réglementaires sont intervenues récemment . Désormais, le dispositif de formation des élus locaux s'organise comme suit :

• les membres d'une assemblée locale ont droit à une formation adaptée à leurs fonctions qui s’exerce selon les modalités suivantes :

• une formation initiale est prévue pour les élus ayant une délégation de fonction : dans les communes de 3 500 habitants et plus, et dans les autres catégories d'assemblées, une formation est obligatoirement organisée au cours de la première année de mandat pour les élus ayant reçu une délégation ;

les élus locaux disposent d'un droit individuel à la formation : les membres des assemblées territoriales bénéficient chaque année de vingt heures de formation, cumulables sur toute la durée du mandat et financées par une cotisation obligatoire, dont le taux ne peut être inférieur à 1 %, assise sur leurs indemnités et collectée par la Caisse des dépôts et consignations (CDC). La mise en œuvre de ce droit individuel à la formation relève de l'initiative de chacun des élus et peut concerner des formations sans lien avec l'exercice du mandat. Ces formations peuvent notamment contribuer à l'acquisition des compétences nécessaires à la réinsertion professionnelle à l'issue du mandat ;

• les membres des assemblées territoriales qui ont la qualité de salarié ont droit à un congé de formation dont la durée est fixée à dix-huit jours par élu pour la durée du mandat et quel que soit le nombre de mandats qu'il détient. Ce congé est renouvelable en cas de réélection. Les pertes de revenus subies du fait de l'exercice de ce droit sont compensées par la collectivité dans la limite de dix-huit jours par élu pour la durée du mandat et d'une fois et demie la valeur horaire du salaire minimum de croissance par heure ;

• les frais de déplacement, de séjour et d'enseignement donnent droit à remboursement ;

• le montant prévisionnel des dépenses de formation des élus locaux (formation initiale, droit individuel à la formation, frais de déplacement, de séjour et d'enseignement) ne peut être inférieur à 2 % du montant total des indemnités de fonction allouées aux membres de l'assemblée locale. Le montant réel des dépenses de formation d'une collectivité territoriale ne peut excéder 20 % de ce montant total des indemnités de fonction. Les crédits relatifs aux dépenses de formation qui n'ont pas été consommés à la clôture de l'exercice au titre duquel ils ont été inscrits sont affectés en totalité au budget de l'exercice suivant. Ils ne peuvent être reportés au-delà de l'année au cours de laquelle intervient le renouvellement de l'assemblée délibérante.

• dans les trois mois suivant son renouvellement, l'assemblée locale est tenue de délibérer sur l'exercice du droit à la formation de ses membres. Elle détermine les orientations et les crédits ouverts à ce titre. Un tableau récapitulant les actions de formation des élus financées par la collectivité est annexé au compte administratif. Il donne lieu à un débat annuel sur la formation des membres du conseil municipal.

Toutes ces dispositions statutaires concernant les élus locaux sont éparses. Certains appellent de leurs vœux leur regroupement dans une partie du code général des collectivités territoriales (CGCT), sous une forme claire et intelligible . 

2. La déontologie propre aux élus locaux

Il est désormais possible d’affirmer que la fonction élective locale repose sur des principes déontologiques pouvant, comme pour les fonctionnaires, être classés en deux catégories de devoirs et de droits qui s’équilibrent mutuellement.

Les normes de comportement que les élus doivent adopter dans l’exercice de leurs fonctions et que les citoyens sont en droit d’attendre de la part de leurs représentants sont désormais formalisées par le Parlement sous la forme d’une charte de l’élu local . Ce document consacre des principes déontologiques (obligations d’impartialité, de diligence, de dignité, de probité et d'intégrité) mais aussi prescrit des règles de comportement, notamment dans certaines situations de conflits d’intérêts. 

D'autres obligations, qui ne figurent pas dans cette charte, pèsent sur les élus locaux et revêtent un caractère déontologique :

• les obligations liées aux comptes de campagne ou au financement politique ;

• la prise en compte des obligations en matière de gestion publique, notamment dans le champ de l'examen de gestion par les chambres régionales des comptes ;

• les responsabilités résultant des exigences d'exemplarité des employeurs publics.

L’obligation légale de souscription d’une déclaration d’intérêts et d’activités et celle concernant le patrimoine sont désormais applicables aux élus locaux tout comme aux responsables publics et parlementaires depuis la loi du 11 octobre 2013.

Signalons qu'il est prévisible que d’autres dispositions - tirées d'un rapport datant de 2012 de la Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique  - concerneront, un jour ou l’autre, l’ensemble des exécutifs des collectivités d’une certaine taille :

• le contrôle par une autorité de déontologie des départs d’élus locaux vers le secteur concurrentiel ; 

• l’encadrement des activités de lobbying et de représentation d’intérêts ; 

• la généralisation des codes de conduite auxquels devraient souscrire les représentants d’intérêts mais aussi les acteurs exposés aux risques de conflits d’intérêts.

II. Les principales questions relatives à la contribution et aux moyens accordés aux élus locaux

1. La contribution des élus locaux à la démocratie locale 

Les élus locaux ont une place essentielle dans la démocratie locale : leur engagement dans l'espace public local constitue une particularité française et un atout ; leur représentativité se renouvelle profondément. Quelques données illustrent ces remarques :

a) L'engagement des élus locaux dans l'espace public territorial constitue une particularité française et un atout

L’une des caractéristiques du modèle français réside dans le nombre de communes et le total des élus locaux : 521 661 conseillers municipaux, 80 409 conseillers communautaires, 4 108 conseillers départementaux et 1 910 conseillers régionaux, soit un total de 608 088 mandats d'élus locaux. 

Aujourd'hui, 204 000 élus locaux perçoivent une indemnité de fonction, soit seulement quatre élus sur dix . L'indemnité moyenne est de 8 000 € par an. Leur coût total avoisinerait 1,6 milliard €.

En supposant qu'un élu accorde, en moyenne, 5 heures par semaine à l'exercice de son mandat (en distinguant le temps consacré à la collectivité de celui de militantisme au service de son parti), cet investissement humain consacré à l'espace public local peut être valorisé comme étant équivalent à l'activité d'environ 86 800 temps plein d'agents public locaux, soit l'équivalent d'environ 3,2 milliards € (à comparer à la masse salariale totale des collectivités territoriales et  groupements à fiscalité propre : 59 milliards en 2014). 

Sur les 521 661 conseillers municipaux élus en France, 214 198 relèvent de communes de moins de 1 000 habitants, ce qui correspond à 30 600 temps plein consacrés à leurs territoires, en procédant au même calcul de valorisation que celui opéré précédemment. Cet investissement humain doit être comparé aux 74 000 fonctionnaires territoriaux dans les collectivités de cette strate démographique.

Ces estimations mettent en évidence deux particularités du modèle français :

• le montant des indemnités versées aux élus locaux ne représente que la moitié de la valorisation de leur contribution au bien public ;

• ce qui est présenté comme un handicap du modèle français (le nombre supposé excessif d'élus locaux et notamment en zones rurales) est, en fait, une chance pour la vitalité de l'action publique en territoires ruraux. Seul le maire des collectivités rurales percevant une indemnité de fonction, la part de bénévolat est considérable et constitue, en matière de responsabilités municipales, une richesse pour les territoires ruraux.

b) L'égal accès aux fonctions électives et le renouvellement de la représentation politique

Après les élections locales de 2014 et 2015, des progrès remarquables ont été accomplis en matière de féminisation des élus locaux du fait des réformes des modes de scrutin. 

Les mesures prises pour les élections de chacune des catégories de collectivités se traduisent respectivement par des taux de 47,8 % d'élues pour les conseils régionaux, 50% pour les conseils départementaux, 48,1% pour les conseils municipaux et 33,3% pour les conseils communautaires.

Le principe de parité progresse également pour les fonctions de vice-présidents et d'adjoints aux maires. En revanche, la situation reste encore insatisfaisante pour les fonctions d'exécutifs (présidents ou maires) même si une progression est observée par rapport à celle antérieure : 18% pour les régions ; 8% pour les départements ; 16% pour les communes. 

Cette évolution ne contribue pas seulement à garantir la parité mais aussi renouvelle la représentation politique, ce qui est bénéfique.

2. Les principales pistes de réformes en suspens

Si des avancées ont été accomplies lors de l'actuelle mandature législative pour améliorer les conditions d'exercice de la fonction d'élu local, des pistes de réforme paraissent devoir encore être envisagées, selon certains analystes . Les mesures en suspens peuvent être regroupées autour de trois thématiques :

a) L'égal accès aux fonctions électives et le renouvellement de la représentation politique

Les propositions de mesures, non encore adoptées par le législateur, tendant à garantir l'égal accès aux fonctions électives et le renouvellement de la représentation politique, sont les suivantes :

• ouvrir le droit au congé électif aux candidats à une élection municipale dans les communes de 1 000 habitants et plus ;

• renommer « allocation de retour à l’emploi » l’allocation différentielle de fin de mandat et assurer son financement par un fonds alimenté par une cotisation prélevée sur les indemnités de fonction des élus susceptibles d’en bénéficier ; 

• élargir le champ des bénéficiaires de cette allocation à l’ensemble des maires ainsi qu’aux adjoints au maire ou vice-présidents, ayant reçu une délégation, dans les communes ou groupements de communes de 10 000 habitants et plus ;

• allonger de six mois à douze mois la durée maximale de versement de cette allocation ; à compter du septième mois, le montant versé compenserait non plus 80 % mais 40 % de la différence entre indemnité anciennement perçue et revenus réels ;

• pour tous les élus qui perçoivent des indemnités de fonction, rendre obligatoire la constitution d’une retraite par rente, en supprimant la possibilité de rachat de points pour une période antérieure à l’entrée en vigueur de cette obligation ; 

b) Les moyens accordés aux élus pour accomplir leurs mandats

Les propositions de mesures, non encore adoptées par le législateur, portant sur les moyens accordés aux élus pour accomplir leurs mandats, sont les suivantes :

• étendre le champ d’application du crédit d’heures aux conseillers des communes d’au moins 1 000 habitants ;

• ouvrir le bénéfice du droit à la suspension du contrat de travail aux adjoints au maire des communes d’au moins 10 000 habitants et aux vice-présidents des EPCI d’au moins 10 000 habitants ; 

• accorder aux élus locaux le statut de salarié protégé tel que défini par les dispositions du livre IV de la deuxième partie du code du travail ;

• fixer par principe l’indemnité de fonction des responsables des exécutifs des collectivités locales (communes, départements et régions) et des établissements publics de coopération intercommunale au taux maximal prévu par la loi. Conserver aux organes délibérants des communes d’au moins 1 000 habitants le pouvoir de la fixer, par délibération, à un niveau inférieur ;

• revaloriser de 10 % le montant des indemnités de fonction des élus des communes dont la population est comprise entre 3 500 et 50 000 habitants ; 

• remédier aux disparités du régime indemnitaire des élus départementaux et régionaux en fusionnant les tranches inférieures (à taux inchangé) et en alignant les deux tranches supérieures du tableau applicable pour le calcul de leurs indemnités (à un taux moyen) ;

• permettre l’indemnisation des élus siégeant au bureau des communautés de communes sans être président ou vice-présidents. Plafonner en conséquence les effectifs des bureaux de ces établissements ;

• rendre public un montant net des indemnités perçues par les élus en tenant compte des prélèvements minimaux que celles-ci supportent en application des lois et règlements en vigueur ;

• imposer par la loi l’introduction dans le règlement intérieur des conseils départementaux et régionaux du principe de la réduction de l'indemnité des membres des organes délibérants en fonction de leur participation aux séances plénières, aux réunions des commissions dont ils sont membres et aux réunions des organismes dans lesquels ils représentent leur collectivité.

Notons aussi que le rapport d'un groupe de travail de l'Assemblée nationale sur l'avenir des institutions, publié en 2015 , souligne d’importantes difficultés de reconversion une fois leur mandat achevé, de manière prématurée ou non. Deux objectifs sont recherchés : ouvrir plus largement les mandats électifs aux salariés du secteur privé et éviter une trop grande professionnalisation de la classe politique en favorisant une meilleure reconversion des élus. Il s’est prononcé pour la création d’un statut de personnel protégé. La loi du 31 mars 2015 visant à faciliter l'exercice, par les élus locaux, de leur mandat, issue des travaux de la mission d’information sur le statut de l’élu, a, de ce point de vue, constitué un progrès important en ce sens  en développant notamment le droit individuel à la formation ainsi que les dispositifs de validation des acquis de l’expérience pour les élus locaux.

c) Les droits et devoirs dans l'exercice de leurs responsabilités

Les propositions de mesures, non encore adoptées par le législateur, portant sur les droits et devoirs des élus locaux dans l'exercice de leurs responsabilités, sont les suivantes :

• créer un réseau de délégués régionaux de la Haute autorité de la transparence de la vie publique (HATVP), compétents pour répondre aux questions que se posent les élus locaux ;

• regrouper dans une partie du code général des collectivités territoriales l’ensemble des dispositions relatives aux droits et devoirs des élus locaux, sous une forme claire et intelligible.

1 Loi n° 92-108 du 3 février 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats locaux

2 Notamment, la loi n° 2012-1404 du 17 décembre 2012 de financement pour la sécurité sociale pour 2013 ; loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique ; loi n° 2015-366 du 31 mars 2015 visant à faciliter l'exercice, par les élus locaux, de leur mandat; loi n° 2016-341 du 23 mars 2016 visant à permettre l'application aux élus locaux des dispositions relatives au droit individuel à la formation et relative aux conditions d'exercice des mandats des membres des syndicats de communes et de syndicats mixtes

3 Rapport d'information sur "la formation des responsables locaux : un enjeu pour nos territoires", réalisé par la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, Antoine Lefèvre, 2012

4 Loi n° 2015-366 du 31 mars 2015 ; décret n° 2016-871 du 29 juin 2016 relatif à la cotisation des élus locaux bénéficiant d'indemnité de fonctions pour le financement du droit individuel à la formation des titulaires de mandats locaux

5  "Rapport de la mission d’information sur le statut de l’élu", 19 juin 2013

6  Cf. la loi n° 2015-366 du 31 mars 2015 visant à faciliter l’exercice, par les élus locaux, de leur mandat

7  « Pour un renouveau démocratique », 2012

8  Donnée de 2014, IRCANTEC

9 Abaissement du seuil de l'obligation stricte femmes/hommes dans la présentation des listes électorales qui s'applique aux communes de 1 000 habitants et plus (au lieu de 3 500 habitants et plus) depuis les élections de 2014 ; réforme du mode de scrutin des départements avec obligation de présentation de binômes (femme et homme) sur les listes électorales

10  Philippe Doucet et Philippe Gosselin, 2013

11  Refaire la démocratie, rapport présenté par Claude Bartolone et Michel Winock, 2015